Pripomienky k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 548/2003 Z. z. o Justičnej akadémii a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, LP/2024/589
A. Všeobecná pripomienka k návrhu ako celku – zásadná
Úvodom považuje ZSS za potrebné pripomenúť, že nezávislosť súdnej moci je základným predpokladom právneho štátu a fundamentálnou zábezpekou spravodlivého súdneho procesu. Nezávislosť sudcov nie je ich privilégiom alebo výsadou v prospech ich vlastných záujmov, ale záujmom právneho štátu a všetkých tých, ktorí hľadajú a očakávajú spravodlivosť. Táto nezávislosť musí existovať jednak vo vzťahu k spoločnosti ako takej a rovnako vo vzťahu k účastníkom konkrétneho konania, v ktorom sudca rozhoduje. Súdna moc je jedným z troch základných a rovnocenných pilierov v modernej demokratickej spoločnosti. Má dôležitú úlohu a funkcie vo vzťahu k ostatným dvom pilierom. Zabezpečuje, že vláda a administratíva budú volané na zodpovednosť za ich činnosť a pokiaľ ide o legislatívu, tam zabezpečuje, že riadne prijaté zákony budú vynútiteľné. Aby mohla súdna moc tieto úlohy plniť, musí byť nezávislá od týchto dvoch mocí, čo zahŕňa neprípustnosť akýchkoľvek neprimeraných vzťahov a ovplyvňovania zo strany týchto mocí. Nezávislosť tak slúži ako garant nestrannosti, čo má nevyhnutne dopad na všetky aspekty sudcovskej kariéry: od vzdelávania, cez menovanie do funkcie, funkčný postup až k disciplinárnej zodpovednosti.
Význam odbornej prípravy a vzdelávania sudcov ako jednej zo záruk ich nezávislosti je uznaný aj vo viacerých medzinárodných nástrojoch, ako sú Základné zásady OSN o nezávislosti súdnictva prijaté v roku 1985 a texty Rady Európy prijaté v roku 1994 [Odporúčanie č. R (94) 12 o nezávislosti, efektívnosti a úlohe sudcov] a 1998 (Európska charta o štatúte sudcov), ale tiež Stanovisko Poradnej rady európskych sudcov (ďalej len „CCJE“) č. 4(2003) o vhodnej príprave a vzdelávaní sudcov na národnej a európskej úrovni.
V posledne zmienenom dokumente CCJE okrem iného výslovne zdôraznila, že odborná príprava a vzdelávanie sudcov je zároveň zárukou ich nezávislosti a nestrannosti v súlade s požiadavkami Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd; je skrátka nevyhnutná na objektívny, nestranný a kompetentný výkon sudcovských funkcií a na ochranu sudcov pred nevhodnými vplyvmi. Poukázala tiež na to, že už v Európskej charte o štatúte sudcov (bod 2.3) sa uvádza, že každý orgán zodpovedný za dohľad nad kvalitou vzdelávacieho programu sudcov by mal byť nezávislý od výkonnej a zákonodarnej moci a aspoň polovicu jeho členov by mali tvoriť sudcovia. To poukazuje na kľúčový význam nezávislosti a zloženia orgánu zodpovedného za odbornú prípravu sudcov a jej obsah. Ide o dôsledok všeobecnej zásady nezávislosti súdnictva. Odborná príprava je vecou verejného záujmu a nezávislosť orgánu zodpovedného za vypracovanie učebných osnov a rozhodovanie o tom, aká odborná príprava sa má poskytovať, musí byť zachovaná. Práve súdnictvo by malo zohrávať významnú úlohu pri organizovaní a kontrole odbornej prípravy alebo by malo byť samo zodpovedné za túto prípravu. V súlade s tým a v súlade s odporúčaniami Európskej charty o štatúte sudcov CCJE presadzuje, aby tieto povinnosti boli v každej krajine zverené nie ministerstvu spravodlivosti alebo inému orgánu zodpovednému zákonodarnej alebo výkonnej moci, ale samotnému súdnictvu alebo inému nezávislému orgánu. CCJE preto odporúča, aby bolo vzdelávanie pod vedením sudcovského alebo iného nezávislého orgánu zverené osobitnému autonómnemu zariadeniu s vlastným rozpočtom, ktoré by tak mohlo po konzultácii so sudcami navrhovať programy vzdelávania a zabezpečovať ich vykonávanie. V záujme ochrany takéhoto zariadenia pred nevhodným vonkajším vplyvom CCJE zároveň odporúča, aby riadiaci pracovníci a školitelia zariadenia boli vymenovaní súdnym orgánom alebo iným nezávislým orgánom zodpovedným za organizáciu a dohľad nad vzdelávaním.
Na tomto mieste sa žiada dodať, že hoci vyššie uvedené medzinárodné dokumenty predstavujú tzv. „soft law“, nielen medzinárodné súdne orgány ale i Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) ich vo svojej rozhodovacej činnosti pravidelne zohľadňujú (napr. PL. ÚS 102/2011, PL. ÚS 27/205).
ZSS je presvedčené, že súčasný zákon č. 548/2003 Z. z. o Justičnej akadémii a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov vyššie uvedené medzinárodné štandardy týkajúce sa odbornej prípravy a vzdelávania sudcov, pokiaľ ide o spôsob kreovania a zloženie Rady Justičnej akadémie Slovenskej republiky (ďalej len „rada“) a vymenovanie jej riaditeľa a jeho zástupcu, spĺňa a predložený návrh je v tejto časti krokom späť.
Spravujúc sa týmito všeobecnými východiskami uplatňuje ZSS tieto konkrétne pripomienky:
Bod 2. návrhu
V § 3 ods. 3 navrhuje ZSS v závere doplniť, že Justičná akadémia Slovenskej republiky (ďalej len „akadémia“)… overuje potrebné odborné vedomosti, ako aj osobnostné predpoklady vyžadované na výkon nielen príslušnej funkcie prokurátora ale aj sudcu.
Bod 4. návrhu – zásadná pripomienka
§ 6 ods. 1
ZSS predovšetkým nezdieľa presvedčenie predkladateľa, že navýšenie počtu členov rady prispeje k efektívnejšiemu vzdelávaniu sudcov, prokurátorov, či vyšších súdnych úradníkov alebo právnych čakateľov prokuratúry.
ZSS preto navrhuje ponechať súčasný počet členov rady a ich zloženie, ktoré už dnes umožňuje ministrovi spravodlivosti vymenovať zástupcov iných právnických profesií a akademickej obce, bez toho, aby to narážalo na v úvode zhrnuté medzinárodné štandardy vyžadujúce, aby príprava a vzdelávania sudcov bolo predovšetkým „v rukách“ súdnictva.
Na tomto mieste sa žiada tiež pripomenúť, že už dnes nie je výber členov rady spomedzi sudcov výlučne v dispozícii sudcov, keďže sa na ňom ako členovia Súdnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „súdna rada“) významne podieľajú práve zástupcovia nominovaní prezidentom Slovenskej republiky, vládou Slovenskej republiky a Národnou radou Slovenskej republiky. Prijatím navrhovanej zmeny by sa tento pomer ešte výraznejšie zmenil v neprospech súdnictva.
Ak napriek uvedeným výhradám bude predkladateľ na navýšení počtu členov rady trvať, ZSS navrhuje minimálne zmeniť ich pomer tak, že 9 členov bude voliť súdna rada spomedzi sudcov a 8 bude menovať minister.
Bod 8. až 11. návrhu – zásadná pripomienka
Riaditeľ justičnej akadémie nielen zodpovedá za jej každodenný chod ale ho aj vo významnej miere ovplyvňuje. Preto aj so zreteľom na už zmienené odporúčanie, podľa ktorého v záujme ochrany takéhoto zariadenia pred nevhodným vonkajším vplyvom majú byť i riadiaci pracovníci a školitelia zariadenia vymenovaní súdnym orgánom alebo iným nezávislým orgánom zodpovedným za organizáciu a dohľad nad vzdelávaním, navrhuje ZSS súčasný spôsob menovania riaditeľa akadémie a jeho zástupcu, vrátane požiadavky, aby ním bol či už sudca alebo prokurátor, a akadémia tak nestratila svoj justičný charakter. V tejto súvislosti nemožno ponechať bez povšimnutia, z pohľadu ZSS negatívnu skúsenosť, keď na čele súdnej rady nestál sudca zvolený sudcami. Pri zachovaní doterajšieho modelu zároveň nepovažuje ZSS za nutné rozširovať počet zástupcov riaditeľa akadémie.
Vo vzťahu k bodu 9 (§ 8 ods. 2) považuje ZSS za potrebné v kontexte už uvedeného osobitne poukázať napr. na nález ústavného súdu PL. ÚS 102/2011, v ktorom vyslovil protiústavnosť zákonnej úpravy § 29 ods. 1 druhá a tretia veta zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorý upravoval zloženie výberovej komisie na vznik funkcie sudcu. Z jeho odôvodnenia vyplýva, že „… z jej zákonom predpísaného zloženia je zjavné, že v každej výberovej komisii budú mať prevahu zástupcovia, ktorí vzišli z politických zložiek… (vymenovaní ministrom spravodlivosti)… úprava teda zabezpečuje politickým zložkám moci rozhodujúci vplyv na zloženie výberových komisií, čo môže viesť k neprimeranej politizácii výberu…“. Uvedené zákonné ustanovenie zakotvilo zloženie v pomere 3:2 v prospech rozhodovania ministra spravodlivosti v 5-člennej výberovej komisii. Prijatím navrhovanej zmeny získa minister spravodlivosti „monopol“ pri vymenovaní riaditeľa akadémie, keď tohto bude nielen menovať na základe výsledkov výberového konania, ale zároveň vymenuje troch z piatich členov výberovej komisie.
Bod 12. návrhu – zásadná pripomienka
Vzhľadom na zásadnú pripomienku k bodom 8 až 11 je v tomto bode navrhovaná zmena bezpredmetná.