List Európskej asociácie sudcov (EAJ) vrcholným predstaviteľom výkonnej a zákonodarnej moci v SR
Predseda vlády Slovenskej republiky Robert Fico
Predmet: Reforma súdnictva na Slovensku
Vaša excelencia,
V rezolúcii prijatej 2. septembra 2021 vyjadrila Európska asociácia sudcov (EAJ) svoje znepokojenie nad viacerými zmenami v procese reformy súdnictva na Slovensku, ktoré sú obsiahnuté v niektorých nedávnych zmenách ústavy a návrhoch zákonov týkajúcich sa súdnictva (pozri prílohu).
EAJ naďalej pozorne sleduje vývoj na Slovensku v tejto oblasti a plne podporuje aktivity Združenia sudcov Slovenska zamerané na také legislatívne zmeny, ktoré v súlade s vyššie uvedenou rezolúciou EAJ povedú k obnoveniu a posilneniu záruk nezávislosti súdnictva na Slovensku.
EAJ preto vyzýva príslušné orgány Slovenskej republiky, aby v spolupráci so všetkými zainteresovanými stranami čo najskôr prijali potrebné legislatívne zmeny.
Dôvera verejnosti v súdnictvo je jedným zo základných predpokladov jeho riadneho fungovania. Táto dôvera nie je len v rukách súdnictva, ale čiastočne za ňu zodpovedajú aj predstavitelia zákonodarnej a výkonnej moci. EAJ so značnými obavami vníma dlhodobý negatívny trend na Slovensku. Verejné vyhlásenia vysokopostavených politikov a iných vrcholných verejných činiteľov, ktoré majú niekedy charakter osobných útokov voči sudcom za ich rozhodnutia, sú v rozpore s medzinárodnými štandardmi a prekračujú hranice prípustnej – odbornej a vecnej – kritiky rozhodnutí súdov. Podkopávajú tak nielen ich autoritu, ale aj dôveru verejnosti v súdnictvo, čo môže ohroziť nezávislosť súdnictva.
EAJ vyzýva všetky zodpovedné subjekty, aby sa zdržali takýchto nebezpečných vyhlásení a naopak, aby svojimi verejnými vyhláseniami prispeli k posilneniu dôvery verejnosti v súdnictvo.
S úctou,
Mikael Sjoberg Sabine Matejka Roland Kempfle
Predseda EAJ Podpredsedníčka Podpredseda
V prílohe: rezolúcia 2021
EURÓPSKA ASOCIÁCIA SUDCOV
REZOLÚCIA
prijatá 2. septembra 2021
týkajúca sa legislatívnych zmien na Slovensku
Na žiadosť Združenia sudcov Slovenska (ZZS) sa Európska asociácia sudcov (EAJ) zaoberala niektorými aspektmi nedávnych zmien legislatívy týkajúcej sa súdnictva a právneho štátu, ktoré priniesli novely Ústavy Slovenskej republiky (ústavný zákon č. 422/2020 Z. z.) a zákona č. 423/2020 Z. z. (v súvislosti s reformou súdnictva), ktoré nadobudli účinnosť 1. januára 2021. EAJ bola tiež informovaná o legislatívnom návrhu novej súdnej mapy Slovenskej republiky. Hoci EAJ oceňuje, že zmeny boli súčasťou reformného balíka prijatého s cieľom zlepšiť postavenie súdneho systému v očiach verejnosti na Slovensku, vyjadruje poľutovanie nad tým, že nasledujúce konkrétne zmeny vyvolávajú vážne obavy:
(a) Predčasné odvolanie z funkcie členov súdnej rady
V novelizovanej podobe čl. 141a ods. 5 ústavy teraz ustanovuje, že „predseda, podpredseda a členovia Súdnej rady Slovenskej republiky môžu byť odvolaní kedykoľvek pred uplynutím ich funkčného obdobia“.
Zavedenie takejto právomoci je v rozpore s európskymi normami o nezávislosti súdnictva a súdnych rád. Nevyhnutná nezávislosť členov súdnej rady si vyžaduje, aby ich funkčné obdobie bolo bezpečné a nepodliehalo svojvoľnému ukončeniu. Člen môže byť odvolaný len v prípade závažného pochybenia alebo zanedbania povinností; pre túto situáciu by mal zákon stanoviť presné dôvody, postup a kompetencie.
Okrem toho EAJ so znepokojením konštatuje, že v bode 17 dôvodovej správy, k zverejneným zmenám, sa súdna rada už nepopisuje ako „nezávislý ústavný orgán súdnictva“, ale ako „autonómny orgán dopĺňajúci súdnu politiku vlády a parlamentu“. Táto formulácia, ktorá nabáda k tomu, aby sa súdna rada považovala za nástroj exekutívnej politiky, môže viesť k tomu, že sa nezachová riadne oddelenie moci medzi zákonodarnou mocou, vládou a súdnictvom, čo je v rozpore s medzinárodnými normami.
(b) Trestná zodpovednosť sudcov pri výkone sudcovských funkcií
Hoci sudca by samozrejme nemal požívať imunitu voči trestnému stíhaniu za akékoľvek trestné činy spáchané v jeho súkromnej sfére, pre nezávislosť súdnictva je mimoriadne dôležité, aby mal sudca pri vynášaní rozsudkov a vykonávaní iných súdnych funkcií imunitu voči občianskoprávnej a trestnoprávnej zodpovednosti. Možnosť alebo hrozba trestného stíhania so sebou nesie nebezpečenstvo, že bude sudcovi brániť v slobodnom výkone jeho funkcií, a môže byť ľahko zneužitá na vyvíjanie neprimeraného tlaku alebo vplyvu na sudcu.
EAJ preto so značným znepokojením konštatuje, že novelizovaný článok 148 ods. 4 ústavy ustanovuje imunitu pre „právny názor vyjadrený v rozhodnutí, pokiaľ nebol spáchaný trestný čin“ [zvýraznenie pridané]. Z toho vyplýva, že samotný akt vydania súdneho rozhodnutia môže predstavovať trestný čin, a rovnako alebo ešte viac EAJ znepokojuje, že s účinnosťou od 1. januára 2021 bol novelizovaný Trestný zákon (zákonom č. 312/2020 o prepadnutí majetku a správe zaisteného majetku a o zmene a doplnení niektorých zákonov), ktorý zavádza v ust. 326 písm. a) trestný čin, ktorého sa dopustí každý sudca, ktorý vydá „svojvoľné rozhodnutie, ktorým poškodí alebo zvýhodní iného“. V súhrne tieto ustanovenia umožňujú, že sudcovia na Slovensku sú v súvislosti so svojimi rozhodnutiami vystavení trestnému stíhaniu alebo hrozbe či strachu z trestného stíhania, a tým predstavujú vážne nebezpečenstvo pre nezávislosť slovenských sudcov. Pojem svojvoľného rozhodnutia je veľmi široký a zle definovaný. Podľa názoru EAJ voľné a neurčité ustanovenia, ktoré na Slovensku nadobudli účinnosť 1. januára 2021, zjavne nedokážu obmedziť trestnú zodpovednosť za profesionálnu činnosť sudcu na úzke, presne vymedzené hranice, ktoré sú potrebné na splnenie základných štandardov vyžadovaných európskymi a inými medzinárodnými nástrojmi zaoberajúcimi sa touto témou.
(c) Zrušenie záruk týkajúcich sa väzby sudcov
Ako sa uvádza vyššie, je potrebné, aby boli sudcovia chránení pred neoprávneným trestným stíhaním, pretože existencia potenciálnej zodpovednosti za trestné stíhanie môže na sudcu vyvíjať silný tlak a ovplyvňovať jeho prácu. Preto si trestné stíhanie sudcov vyžaduje osobitné záruky. Predtým Ústava Slovenskej republiky stanovila, že väzba sudcov vyžaduje súhlas Ústavného súdu. To bolo teraz zrušené (nový článok 136 ods. 3 ústavy). V členských štátoch Rady Európy existujú rôzne modely, ktoré majú zabrániť neprimeranému vplyvu na sudcovský stav v dôsledku väzby alebo podobných vyšetrovacích opatrení spojených s trestným stíhaním. Na zabezpečenie nezávislosti súdnictva je potrebný súhlas ústavného súdu, iného súdu alebo vo väčšine prípadov súdnej rady. Absencia takejto záruky teda oslabuje ochranu nezávislosti súdnictva.
(d) Preloženie na iný súd bez súhlasu
Podľa jasných európskych noriem o nezávislosti súdnictva sudca nemôže byť preložený na iný súd bez súhlasu sudcu, okrem výnimočných prípadov buď z dôvodu disciplinárneho konania proti sudcovi alebo zmeny štruktúry súdneho systému. V druhom prípade je potrebné, aby kritériá takéhoto preloženia a postup boli stanovené zákonom; aby na rozhodnutie o preložení nemali vplyv osoby mimo súdnictva; a aby dotknutí sudcovia v žiadnom prípade neutrpeli stratu alebo zníženie platu alebo sociálnych výhod. Okrem toho by sa malo zabrániť akémukoľvek takémuto preloženiu, ibaže neexistuje iná možnosť.
(e) Nová súdna mapa
EAJ sa nemôže vyjadrovať ku konkrétnym plánom novej súdnej mapy. Je však potrebné zdôrazniť, že takéto dôležité reformy súdneho systému si v každom prípade vyžadujú intenzívnu a výraznú angažovanosť zo strany súdnictva. Takéto zapojenie je samo osebe súčasťou európskych noriem. Reformy tohto druhu by sa nemali realizovať unáhlene, ale vyžadujú si rozsiahle a dôkladné preskúmanie. Mali by zvýšiť účinnosť a zlepšiť prístup k spravodlivosti, a nie naopak. Nemali by sa chápať ako prostriedok na rozbitie odhalených korupčných sietí – takíto páchatelia trestnej činnosti v súdnictve by mali byť eliminovaní pomocou existujúcich protikorupčných nástrojov.
Záver
EAJ vyjadruje poľutovanie nad tým, že reformy súdneho systému na Slovensku obsahujú tieto konkrétne prvky, ktoré sú krokom späť v procese vytvárania podmienok, ktoré chránia súdnictvo pred neprimeraným vplyvom a zabezpečujú jeho nezávislosť. EAJ tiež poznamenáva, že jej obavy do veľkej miery zdieľa aj Poradná rada európskych sudcov, ktorá preskúmala návrh zmien ústavy a 9. decembra 2020 vydala svoje hodnotenie v stanovisku CCJE-BU(2020)3. EAJ sa s týmto stanoviskom stotožňuje.
EAJ preto vyzýva slovenské orgány:
– prijať vhodné opatrenia v súlade s európskymi normami a v záujme svojich občanov, aby sa obnovili všetky vyššie uvedené záruky nezávislosti súdnictva a – plne zapojiť zástupcov súdnictva, vrátane Združenia sudcov Slovenska, do prebiehajúcich alebo budúcich reformných projektov.
Prime Minister of the Slovak Republic Mr. Robert Fico
Object: Judicial reform in Slovakia
Your Excellency,
In a Resolution adopted on 2 September 2021 the European Association of Judges (EAJ) expressed its concerns on a number of developments in the judicial reform process in Slovakia contained in certain recent amendments to the Constitution and draft legislation regarding the justice system (see Annex).
The EAJ continues to monitor closely developments in Slovakia in this area and fully supports the activities of the Association of Judges of Slovakia aimed at such legislative changes, which, in accordance with the aforementioned Resolution of the EAJ, will lead to the restoration, and strengthening of the guarantees of the independence of the judiciary in Slovakia.
The EAJ therefore urges the competent authorities of the Slovak Republic, in cooperation with all stakeholders, to adopt the necessary legislative changes as soon as possible.
Public confidence in the judiciary is one of the basic prerequisites for its proper functioning. This trust is not only in the hands of the judiciary, but is also partly the responsibility of the representatives of the legislative and executive powers. The EAJ perceives with considerable concern a long-term negative trend in Slovakia. Public statements by high-ranking politicians and other top public officials, sometimes in the nature of personal attacks against judges for their decisions, are in violation of international standards, exceeding the limits of permissible – professional and factual -criticism of the decisions of the courts. Thus, they are undermining not only their authority but also the public’s trust in the judiciary, capable of jeopardising the independence of the judiciary.
The EAJ calls on all responsible entities to refrain from such dangerous statements and, on the contrary, to contribute by their public statements to strengthening public confidence in the judiciary.
Yours sincerely,
Mikael Sjoberg Sabine Matejka Roland Kempfle
President of the EAJ Vice President Vice President
EUROPEAN ASSOCIATION OF JUDGES
RESOLUTION
adopted on September 2nd 2021
concerning legislative changes in Slovakia
At the request of the Association of Judges of Slovakia (Zdruzenie sudcov Slovenska – ZZS) the European Association of Judges (EAJ) has considered certain aspects of recent changes to the legislation concerning the judiciary and the rule of law brought about by the amendments to the Constitution of the Slovak Republic (Constitutional Act No. 422/2020 Coll.) and Act no. 423/2020 Z.z. (in connection with the reform of the judiciary), which entered into force on 1 January 2021. The EAJ was also informed about the legislative proposal for a new judicial map of the Slovak Republic. While appreciating that the changes were part of a reform package adopted with a view to improving the standing of the judicial system in the view of the public in Slovakia, the EAJ regrets that the following particular changes give rise to serious concerns:
(a) Premature removal from office of members of the Judicial Council
In its amended form, article 141a (5) of the Constitution now provides that the „Chairman, Vicechairman and members of the Judicial Council of the Slovak Republic may be removed at any time before the expiry of their term of office”.
The introduction of such a power is contrary to European standards on the independence of the judiciary and judicial councils. The necessary independence of members of the council requires that their tenure of office is secure and not subject to arbitrary termination. Only in the case of serious misconduct or neglect of duty may a member be dismissed; and for that situation the law should provide precise grounds, procedure and competences.
Moreover, the EAJ is disturbed to note that paragraph 17 of the explanatory memorandum accompanying publication of the amendments no longer describes the Judicial Council as „the independent constitutional body of the judiciary” but rather as the „autonomous body complementing judicial policy of the Government and Parliament”. This formulation, which invites the Judicial Council to be seen as an instrument of executive policy, may lead to a failure to maintain due separation of power between the legislature, the government and the judiciary, in contradiction of international standards.
(b) Criminal liability of judges in the exercise of judicial functions
While a judge should not, of course, enjoy immunity from prosecution for any criminal acts committed in the judge’s private capacity, it is of cardinal importance to judicial independence that in giving judgment and carrying out other judicial functions a judge should have immunity from civil and criminal liability. The possibility or threat of prosecution carries the dangers of inhibiting the judge from freely exercising his or her functions and may be readily misused to bring improper pressure or influence on a judge.
The EAJ therefore notes with considerable concern that the amended article 148 (4) of the Constitution provides for immunity for „the legal opinion expressed on the decision, unless a criminal offence has been committed” [emphasis added]. This implies that the act of giving a judicial decision may constitute a crime and it is of equal or greater concern to the EAJ to learn that with effect from 1 January 2021 the Criminal Code was amended (by Act No. 312/2020 on forfeiture of assets and management of seized property and amendments to certain acts) to create, in sec. 326(a), an offence for any judge to issue „an arbitrary decision causing damage to or bestowing a favour on another person”. Taken together, these provisions readily render judges in Slovakia open to criminal prosecution, or the threat or fear of prosecution, in respect of their judgments and thus pose serious dangers to the independence of the Slovakian judicial office holders. The concept of an arbitrary decision is very wide and ill-defined. In the view of the EAJ, the loose and widely cast provisions brought into force in Slovakia on 1 January 2021 manifestly fail to restrict criminal liability for the professional activity of the judge to the narrow, closely defined limits required to meet the basic standards required by European and other international instruments dealing with this topic.
(c) Abolition of safeguards on pre-trial detention of judges
As set out above, it is necessary that judges are protected against undue prosecution since the existence of a potential liability to prosecution may exercise heavy pressure on a judge and influence the judge’s work. Therefore, the prosecution of judges needs special safeguards. Previously the Slovak Constitution provided that pre-trial detention of judges required the assent of the Constitutional Court. This has now been abolished (new Article 136 (3) of the Constitution). In the member states of the Council of Europe different models exist to prevent an undue impact on the judiciary as a result of detention or similar investigative measures connected with a prosecution. The consent of the Constitutional Court, another Court or in most cases of the Judicial Council is necessary in order to safeguard the independence of the judiciary. The absence of any such safeguard thus weakens the protection of the independence of the judiciary.
(d) Transfer to another court without consent
Under clear European standards on the independence of the judiciary a judge may not be transferred to another court without the consent of the judge other than in the exceptional cases of either a disciplinary process against the judge or a change in the structure of the court system. In the latter case it is necessary that the criteria for such a transfer and the procedure are established by law; that there is no impact from outside the judiciary on the decision to transfer; and that the judges affected should in any event not suffer any loss or diminution of remuneration or social benefits. Moreover, any such transfer should be avoided unless there is no alternative.
(e) New Judicial Map
EAJ is not in the position to comment on the concrete plans for a new judicial map. However, it should be pointed out that in any event such important reforms of the justice system call for an intense and substantial involvement on the part of the judiciary. Such involvement is in itself part of the European standards. Reforms of that nature should not be implemented hastily but require extensive and close examination. They should increase efficiency and improve the access to justice, and not the opposite. They should not be seen as a means of dismantling corruption networks that have been discovered – such criminals within the judiciary should be eliminated with existing anti-corruption tools.
Conclusion
The EAJ regrets that the reforms of the judicial system in Slovakia include these particular features, which are steps backwards in the process of creating conditions which protect the judiciary from undue influence and safeguard its independence. The EAJ also notes that its concerns are largely shared by the Consultative Council of European Judges which examined the Constitutional amendments in draft and issued its assessment on 9 December 2020 in Opinion CCJE-BU(2020)3. The EAJ endorses that Opinion.
EAJ therefore urges the Slovak authorities:
– to take appropriate measures in accordance with European standards, and in the interests of their citizens, to restore all the above-mentioned guarantees of the independence of the judiciary; and – to involve fully the representatives of the judiciary, including the Association of Judges of Slovakia, in ongoing or future reform projects.